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《深圳市前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》立法后评估报告

信息来源:市前海管理局 信息提供日期:2022-07-29 21:40:58 【字体: 视力保护色:

  为了贯彻落实《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》有关精神,按照《广东省政府规章立法后评估规定》(广东省人民政府令第127号)、《深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市政府规章实施后评估办法的通知》(深府办〔2015〕23号)有关要求,现将立法后评估情况报告如下:  

  一、评估工作的基本情况

  (一)成立评估小组

  根据《2021年度政府规章立法后评估工作方案》要求,我局高2021年成立了立法后评估小组,结合实际,组织启动对《深圳市前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》(以下简称《前海管理局办法》)的立法后评估工作。

  (二)评估方法

  综合运用实地调研走访、面对面访谈、专题座谈会、问卷调查、民意调查等多种方式并举,评估方法综合运用文献调查、数据分析、研究论证定性定量分析、比较实证分析方法,对《前海管理局办法》的实施效果作出较为客观、综合、全面的评估。  

  (三)开展调查研究

  1.文献研究。搜集前海合作区成立以来国家和省、市有关支持前海合作区开发开放的批复文件;搜集《前海管理局办法》实施以后,与前海合作区相关的规范性文件;搜集上海自贸区、珠海横琴新区、广州南沙新区等地促进新区发展的立法文件等资料,为开展立法质量评估提供比较材料。

  2.召开专场座谈会。2022年3月和5月,分别两次组织召开《前海管理局办法》立法后评估座谈会,5月份召开的《前海管理局办法》立法后评估座谈会,听取了市委机构编制委员会办公室、市规划与自然资源管理局、市财政局、市市场监督管理局、市司法局 、前海廉政监督局、前海蛇口自贸片区综合执法局、南山区人民政府等单位的意见和建议,受邀单位提出相关意见和建议共21条。

  3.书面征求意见。2022年4月,就《前海管理局办法》立法后评估报告征求18个有关部门的意见,相关部门反馈意见和建议共38条。

  4.问卷调查。2022年5月,经评估小组前期反复磋商,针对被访人群性质、习惯等因素进行了分析、研判,最终形成《前海管理局办法》立法后评估调查问卷,并通过前海管理局官方网站、微信等途径向社会公众发放,了解社会公众对《前海管理局办法》主要规定内容的文本质量和实施效果的看法。截至2022年5月27日,共收到450份有效调查问卷。 

  (四)报市政府审定

  2022年4月底,为了确保《管理办法》立法后评估报告合理、客观、科学、公正,在前期文献研究、调研座谈的基础上,评估小组草拟了立法后评估报告初稿,2022年5月底,评估小组对立法后评估报告初稿进行了反复修改和完善,最终形成了《〈前海管理局办法〉立法后评估报告(送审稿)》。7月,《〈前海管理局办法〉立法后评估报告》经市政府审定。

  二、评估分析

  (一)立法实施效果评估分析

  《前海管理局办法》共十章六十二条规定,本着框架清晰、重点明确、实用有效的原则,依据2011年《前海合作区条例》规定对前海管理局的职责权限、运作机制、财政管理等内部管理制度予以明确,并进一步细化《前海合作区条例》有关规划建设管理、产业发展、公共服务的内容。《前海管理局办法》的框架、内容较为全面,具有可操作性,符合规范性要求。总体而言,《前海管理局办法》既有创新性,又在立法权限和立法内容上符合合法性要求,立法质量较高。《前海管理局办法》的出台具有十分重要的意义。一是为前海管理局作为法定机构的运作管理提供了立法依据。二是完善了前海的立法制度体系。三是为前海的创新发展提供了法治保障。《前海管理局办法》所确定的前海管理体制和模式也得到了充分肯定。2018年10月24日,习近平总书记再次视察前海,明确指出“前海模式是可行的”。

  1.制度执行情况。《前海管理局办法》有关前海管理局职责权限、运作机制、财政管理、人事管理,以及有关前海合作区规划建设管理、产业发展及公共服务的大部分规定得到了严格执行,并实现了预期的立法目的。《前海管理局办法》实施以来,前海管理局在其指引下不断创新和优化治理结构和运作机制,加强规划建设管理,提升公共服务水平,促进产业发展,推动和保障前海合作区的开发开放,并促使前海合作区在法定机构建设、土地开发、规划建设、公共服务、产业发展、投资促进等各个方面取得了成效。

  《前海管理局办法》在管理体制、规划建设、公共服务、制度创新、法治建设等各方面的主要制度都得到较好执行。有关《前海管理局办法》职责履行情况的问卷调查结果显示,对于开发建设职责57.78%的被调查对象认为满意,对于招商引资职责52.44%的被调查对象认为满意,对于运营管理职责50.44%的被调查对象认为满意,对于制度创新职责43.78%的被调查对象认为满意,对于综合协调职责36.67%的被调查对象认为满意。仅2.44%的被调查对象提出对各项职责履行均不满意。

  2.社会认可情况。有关《前海管理局办法》实施效果的调查问卷结果显示,超过68%的被调查对象对《前海管理局办法》的实施效果评价较高,其中32.22%的被调查对象认为《前海管理局办法》的实施效果很好,所有规定都得到了严格执行;36.67%的被调查对象认为《前海管理局办法》的实施效果较好,大部分规定得到了严格执行。另有12.22%的被调查对象认为《前海管理局办法》的实施效果一般,17.33%的被调查对象选择不清楚,仅1.56%的被调查对象认为《前海管理局办法》的实施效果较差,大部分规定无法执行或没有得到执行。

  3.宣传普及情况。《前海管理局办法》实施以来,深圳市委、市政府及前海管理局通过官方网站、新闻媒体、微信公众号、政务微博等多种方式宣传普及《前海管理局办法》,根据调查情况得知,《前海管理局办法》宣传普及取得了较好的效果。

  (二)立法存在问题分析

  《前海管理局办法》出台后的十一年来,前海的发展定位在中央的统一战略部署下,有了明显的进一步变化发展,有必要修改《前海管理局办法》以适应新形势、新定位和新任务的需求。加之《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》出台以及《前海合作区条例》修订,《前海管理局办法》在实施过程中面临着新形势、新定位和新任务急需解决。一是前海合作区扩区,前海管理局作为负责前海合作区的区域治理的法定机构,应当相应调整定位、职责范围、运行机制等以适应区域新发展;二是在立法形式和立法技术方面。根据近年来全国人大法工委出台的《立法技术规范(试行)》、《立法技术规范(试行)(二)》和《深圳市人民代表大会常务委员会立法技术规范》等等文件要求,《前海管理局办法》也存在部分条文语言表述不够准确、规范、简明,逻辑结构不够清晰、严密的问题。因此,有必要对《前海管理局办法》进行立法后评估工作,对其立法质量及实施情况等进行全面的评估,为相关立法修订工作提供论证依据。

  三、评估结论和建议

  按照《广东省政府规章立法后评估规定》(广东省人民政府令第127号)、《深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市政府规章实施后评估办法的通知》(深府办〔2015〕23号)有关规定,评估小组从合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性和实施效果等方面作出评估结论,具体内容如下:

  (一)评估结论

  1.关于合法性的结论。深圳市政府属于设区的市的人民政府,《前海管理局办法》属于执行《前海合作区条例》(地方性法规)制定的规章,立法权限合法。《前海管理局办法》作为地方政府规章,规定内容符合宪法的规定,符合《前海合作区条例》及相关上位法的规定,不存在与宪法、上位法相冲突或抵触的内容,符合合法性要求。《前海管理局办法》的制定经历了起草、审议、公布等法定的立法程序,程序合法。

  2.关于合理性的结论。《前海管理局办法》大部分规定合理,公平、公正、廉洁原则得到体现,未见违反公平竞争原则内容;有关权责分配的规定较为平衡,兼顾了前海管理局、辖区政府和市政府部门的诉求;有关行政程序的规定正当合理、公开透明,致力于提升行政管理和公共服务水平;并建立了一定的预防腐败机制。同时,《前海管理局办法》大部分内容属于前海管理局治理结构和运作机制的规定,较少涉及行政相对人和管理的内容,未涉及法律责任内容,因而在上述层面基本不存在合理性问题。

  3.关于协调性的结论。《前海管理局办法》遵循上位法《前海合作区条例》原则与规定,相关内容总体上与2020年修订后的《前海合作区条例》保持协调,但是部分具体内容(比如:运作机制)由于历经十余年尚未修订,与2020年修订后的《前海合作区条例》的制度衔接和配套制度建设尚存在一定完善空间。    

  4.关于操作性的结论。《前海管理局办法》具有框架清晰、重点明确、实用有效的特点,对前海管理局的职责权限、运作机制、财政管理、人事薪酬等内部管理制度予以明确,并进一步细化《前海合作区条例》有关规划建设管理、产业发展、公共服务的内容,总体来看框架、内容较为全面。且《前海管理局办法》的大部分规定明确、完备、可行,能有针对性地解决前海管理局运作及前海合作区发展中存在的问题;涉及的管理措施和行政程序正当、高效、便民,易于操作,但在可操作性方面也还存在完善空间。

  5、关于规范性的结论。《前海管理局办法》大部分规定符合全国人大法工委《立法技术规范(试行)》和《深圳市人民代表大会常务委员会立法技术规范》等的要求,条款之间逻辑结构严密,条文表述准确、精炼,没有歧义。但也存在进一步完善的空间,部分条文语言表述不够准确、规范、简明,逻辑结构不够清晰、严密。

  (二)评估建议

  建议依据《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》和《关于优化创新前海合作区管理体制机制的实施方案》的规定,配套落实《前海合作区条例》最新修订内容,结合法定机构运行十余年的实际情况,重点对职责权限、运作机制、产业发展、规划建设等内容进行修订,具体建议如下:

  1.关于前海管理局职责权限和运作机制。建议:结合《前海合作区条例》有关修订精神,进一步推进法定机构改革,对前海管理局的职责范围、前海合作区内行政管理的职责分工与职能协调机制,以及前海管理局对港澳和外籍人士的选聘权限等方面进行修改完善。

  2.关于前海合作区的产业发展。建议:在现有重点产业的基础上,结合正在修编的前海规划,进一步充实前海合作区的产业类型,明确发展定位,完善前海管理局产业发展具体权限与促进措施,进一步紧密前海管理局与相关产业部门的创新联动,为更好地服务重点产业建立良好的基础。

  3.关于前海合作区规划建设。建议:一是创新前海合作区的规划编制和管理体制,落实统一规划原则。依据《前海合作区条例》授权以及最新修订的前海城市规划体系,对不同层级的规划制定责任部门及决定程序予以法定化,明确各类规划的编制主体和组织实施主体。二是明确前海合作区土地管理领域各项授权。细化《前海合作区条例》相关规定,进一步明确前海管理局在开发建设领域的具体权限范围。三是持续推进土地管理机制创新,确保重大改革创新于法有据。 

  4.关于前海管理局的财政管理体制。建议:落实与细化《前海合作区条例》关于建立健全有利于前海合作区建设发展的稳定可预期的财政保障体制的要求,拓展前海管理局的财政来源,作为前海全面深化改革开放的保障。同时,强调法定机构的财政资金应当严格按照国家、省、市有关财务管理规定合法合规使用。

  5.关于公共服务领域深港合作。建议:深化深港公共服务的合作,加强港澳信息互通。探索在医疗卫生、养老托育、文化体育等公共服务设施方面优先与香港合作运营,推动相关制度、服务标准与香港衔接,吸引相关领域高端专业人才集聚前海合作区就业。


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