一、出台《中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口片区反垄断工作指引》的背景及必要性？

　　一是落实国家、省、市相关政策法规的必然要求。《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》（国发〔2015〕69号）要求自贸区“提高开放环境下的政府监管能力，建立健全并严格实施安全审查、反垄断和事中事后监管等方面的法律法规，确保国家安全”。《国务院关于印发中国（广东）自由贸易试验区总体方案的通知》（国发〔2015〕18号）以及《中国（广东）自由贸易试验区管理试行办法》第二十七条，均要求自贸区“配合国家有关部门实施外商投资国家安全审查和经营者集中反垄断审查，实施外商投资全周期监管”。《中国（广东）自由贸易试验区条例》第七十三条规定：“自贸试验区应当建立反垄断工作机制。涉及区内企业的经营者集中，达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先申报，未申报的不得实施集中。对垄断协议、滥用市场支配地位以及滥用行政权力排除、限制竞争等行为，依法开展调查和执法”。目前上海、天津等国内自贸区都已经出台反垄断的相关工作制度规定。因此，有必要依据上述相关政策法规的规定，尽快制定发布《工作指引》，创新完善前海蛇口自贸片区的反垄断工作机制。

　　二是配合“负面清单”管理重要改革的创新举措。前海蛇口自贸片区承担着全面深化改革，为我国构建开放型经济新体制先行先试的重大使命。自2015年5月8日起，“负面清单”管理制度在四大自贸试验区正式实施。在“负面清单”管理模式下，作为风险防范的重要手段，反垄断审查机制将与国家安全审查机制、负面清单一起构筑成“三位一体”的新型投资审查体系。同时，与“负面清单”管理模式相伴而来的是监管重心和监管体系的变化，政府职能被倒逼将从注重事前审批转为事中、事后监管，由此也需要构建新的投资监管模式。目前，“负面清单”制度实施已经一年多，前海蛇口自贸片区已率先出台了国家安全审查工作指引，作为“三位一体”风险防控机制之一的反垄断工作机制也亟待建立。因此，有必要发挥前海蛇口自贸片区的创新引导作用，在构建反垄断工作机制方面形成可复制可推广的创新经验，为完善我国地方反垄断工作机制作出有益探索和积极贡献。

　　二、《中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口片区反垄断工作指引》的主要思路？

　　《工作指引》总体思路是：以构建前海蛇口自贸片区与国际接轨的法治化、便利化营商环境为总目标，以创新完善反垄断工作机制为核心理念，通过理顺权责、规范流程、加强事中事后监管等打造一流的反垄断执法协作机制，通过强化维权保障、提供专业服务等打造一流的反垄断公共服务机制，最终形成可复制可推广的符合前海蛇口自贸片区实际的一流反垄断工作机制。

　　（一）理清权限范围，细化职责内容

　　2007年《中华人民共和国反垄断法》的颁布，确立了我国独特的反垄断中央行政执法架构。该架构的运行遵循政策统一、事权分散、分门别类、各司其职的原则，由国务院反垄断委员会作为顶层政策设计和协调机构，商务部、国家发改委和国家工商总局三大机构依照各自的事权开展反垄断行政执法，省发改委、省工商局、省商务厅以及市发改委、市市场监管局、市经贸信息委则根据相应国家相关部委的授权或委托权限，负责本行政区域内反垄断举报咨询、案件识别、调查取证、后续监管、效能评估等职责。可见，我国反垄断的执法构架较为独特，体现为事权分割且各为体系、法定反垄断执法机构层级高、参与反垄断执法机构（被授权或委托）层级和操作均不统一的现状特征。《工作指引》旨在以法定反垄断执法权限设定为前提和基础，厘清自贸区管委会的反垄断工作职责范围，并予以明确和细化。

　　（二）完善工作程序，实现无缝衔接

　　为规范和保障反垄断执法工作，商务部、国家发改委和国家工商总局分别制定了一系列的行政法规、规章，对垄断行为审查标准、申报提请、审查取证、做出决定等程序进行了较为详细的规范，但对于地方机构参与反垄断工作的具体操作则未予规定。《工作指引》是对反垄断相关制度的具体落实，是为经营者在前海蛇口自贸片区开展投资提供必要指引，同时也是为满足自贸区管理机构实践需要而制定的具体操作规程，所以《工作指引》在起草过程中注重程序设计，构建完整程序链条。《工作指引》对前海蛇口自贸片区内涉嫌垄断行为的发现甄别、告知（协助）申报、举报受理、事中事后监管等方面作出具体规定，在程序制度设计过程中不仅注重程序本身的合理性和操作性，同时还注重与自贸区现有外资监管措施，以及与本级和上级反垄断执法机构的程序衔接和互动。《工作指引》不仅全面客观的反映了自贸区反垄断工作的实施步骤，而且实现了自贸片区反垄断工作与本级及上级反垄断审查工作无缝对接，使得反垄断审查可以立足于地方、“更接地气”。

　　（三）强化服务保障，提供优质服务

　　《工作指引》在强调配合相关反垄断执法机构开展反垄断审查的相关工作的同时，也将提供优质的反垄断公共服务理念体现在反垄断工作程序的全流程，包括发现甄别、告知（协助）申报、举报受理等阶段和环节的制度设计上充分体现了为区内经营者提供优质服务、打造良好营商环境的理念，旨在打造自贸区良好投资环境，为推进自贸区对外开放提供助力。

　　（四）突出创新完善，可复制可推广

　　《工作指引》在充分结合蛇口前海自贸片区工作实际的基础上，突出创新理念，按照可复制可推广的要求，形成了不少创新性工作机制。如提出了不少构建反垄断的事中事后综合监管措施，其中运用大数据分析、信用监管、预警评估机制等监管机制都具有较好的创新性。另外，《工作指引》还创新体现监管与服务相结合，规定建立反垄断信息咨询服务机制，通过法律援助、协助沟通等方式积极支持企业依法维护自身权益；同时鼓励会计、审计、税务、知识产权等专业性机构为反垄断执法机构及区内企业提供反垄断相关的专业性、技术性的服务。以上创新性工作机制，都是目前国内已公开发布的其他自贸区以及地方反垄断工作机制中所没有的。

　　三、《中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口片区反垄断工作指引》的主要内容？

　　（一）关于适用范围

　　《工作指引》明确规定了指引适用的对象和范围，即适用于“前海蛇口自贸片区管委会在前海蛇口自贸片区内开展反垄断的相关工作”，其他机构在本片区内的反垄断执法工作则不受本指引调整。因国家相关法律、法规和规章对经营者、价格垄断、垄断协议、滥用市场支配地位、行政垄断、经营者集中的界定及相应申报、执法标准等已有相关规定，《工作指引》中涉及上述名词和内容的解释将参照相关法律、法规、规章执行。（第二条、第二十六条）

　　（二）关于反垄断工作职责

　　根据《国务院关于印发中国（广东）自由贸易试验区总体方案的通知（国发〔2015〕18号）》及自贸区管委会三定方案的有关规定，自贸区管委会应负责落实片区内反垄断相关工作，主要应为配合国家有关部门实施反垄断审查，建立相应的反垄断工作机制。《工作指引》为此重点对自贸区管委会职责进行了细化明确，主要包括七个方面：一是接受反垄断举报和咨询，并依法移交案件或线索；二是协助开展调查取证、信息采集等；三是应申请受理、代转反垄断相关材料；四是协助开展反垄断事中事后监管；五是协助开展市场竞争状况研究分析及评估；六是组织开展反垄断法律、法规及政策宣传和培训工作；七是依法应当开展的其他反垄断工作。（第四条）

　　（三）关于反垄断线索的发现和甄别移送

　　根据国家有关规定并结合自贸区实际，《工作指引》规定，在自贸片区发现垄断违法行为线索的应进行记录整理，并初步分析和甄别，发现途径可分为其他方式获悉（第五条）和举报受理（第六条）两大类。其中，通过其他方式获悉具体方式包括三种：一是在前海蛇口自贸片区内企业信息收集过程中发现；二是根据行业协会、同业企业、上下游企业的举报或者咨询发现；三是通过接受经营者有关情况的主动报告发现。对于经营者的举报，《工作指引》按照举报内容是否涉及垄断违法、举报材料是否充分加以区分，规定了不同情形的处理方式。《工作指引》规定对经初步甄别，认为属于已经达到应进行反垄断审查申报标准，或虽未达到法定反垄断审查申报标准，但按照法定程序收集的事实和证据表明确定或者可能涉嫌垄断违法行为的，由前海蛇口自贸区管委会依照相关规定及时告知和督促经营者其进行申报，并移交向管辖权的反垄断执法机构移交线索。（第五——七条）

　　（四）关于反垄断执法协助和公共服务

　　《工作指引》将服务为本、积极协助的理念体现到制度设计中，一方面切实配合相关反垄断执法机构开展反垄断审查的相关工作，包括：开展调查取证、资料收集相关工作（第九条）、向相关反垄断执法机构反馈有关意见（第十条）、协助接受并移交经营者承诺或其他文件、材料（第十三条）以及定期报告与反垄断工作相关的本市政策、法规（第十五条）；另一方面则在经营者与反垄断执法机构间搭建便利通道，尽量为经营者提供服务，包括：接受并移交申报材料（第八条），协助经营者向有关反垄断执法机构提交有关陈述、申辩材料（第十一条），协助向商务部上报经营者集中预约商谈请求（第十二条）以及向被调查单位和人员反馈情况等（第十四条）。（第九——十五条）

　　（五）关于对反垄断的事中事后监管

　　在负面清单管理背景下，对经营者进行事中事后监管应是反垄断的关键内容。为此，《工作指引》依据国家、广东省对事中事后监管的相关原则规定，根据反垄断工作性质和实践需要，结合自贸区实际，构建包括行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的融服务于一体的反垄断综合监管体系，实现对垄断违法行为的全方位、全周期监管。具体主要包括以下几方面：

　　1.完善行政监管机制。《工作指引》规定管委会应当协助监督反垄断审查决定的执行情况；还应当协商建立联席会议、信息共享等多部门合作协调、联动的反垄断工作机制。（第十六、十七条）

　　2.完善信息共享、大数据和诚信监管机制。《工作指引》要求管委会可根据自贸试验片区内行业整体竞争状况组织开展综合性评估，探索运用大数据、物联网等现代信息技术，掌握垄断违法行为特征，提高对垄断违法行为的监管能力；推行守信激励和失信惩戒联动机制，引导企业自觉维护信用信息，主动接受社会监督，提高诚信自治水平。（第十八——二十条）

　　3.构建服务监督体系。《工作指引》要求管委会建立反垄断信息咨询服务机制、相关维权保障服务机制，为区内企业、投资者以及社会公众提供反垄断信息咨询及法律维权服务，同时鼓励会计、审计、税务、知识产权等专业性机构为反垄断执法机构及区内企业提供反垄断相关的专业性、技术性的服务。（第二十一——二十三条）

　　4.发挥社会监督作用。《工作指引》从提高反垄断法律意识、发挥公众监督力量的角度，构建社会各方参与的反垄断防范监管体系。（第二十四、二十五条）